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融资平台转型漫谈

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【摘要】:
近年来,地方政府融资平台公司通过举债融资,在地方经济和社会发展资金筹集等方面发挥了积极的作用。但与此同时,这些融资平台天生存在的一系列弊端也在逐步积累、显现,如举债融资规模迅速膨胀;偿债风险日益加大;投融资创新不足、运营模式老化等。    如何改善问题,加速转型,是各地方融资平台所面临的迫切问题。根据国发[2010]19号文,地方政府融资平台是指由地方政府或其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股

近年来,地方政府融资平台公司通过举债融资,在地方经济和社会发展资金筹集等方面发挥了积极的作用。但与此同时,这些融资平台天生存在的一系列弊端也在逐步积累、显现,如举债融资规模迅速膨胀;偿债风险日益加大;投融资创新不足、运营模式老化等。
    如何改善问题,加速转型,是各地方融资平台所面临的迫切问题。

根据国发[2010]19号文,地方政府融资平台是指由地方政府或其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。        按照《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”这就意味着地方政府无法通过市场化方式融资。而1994年的分税制改革导致地方政府财权事权不匹配。为了适应工业化、城市化步伐加快的需要,各地方政府成立了融资平台公司进行直接与间接融资,从而绕开了现行体制与政策障碍,实现了地方政府市场化融资。

目前,融资平台公司大致可分为以下四种类型:

第一类融资平台公司是政府建设项目的责任主体,名义上是公司法人,实际隶属于政府某一职能部门,较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构。

第二类融资平台公司,拥有政府划拨的一定数量的土地及国有资产,主要负责特定基础设施项目建设。

第三类融资平台公司,业务多元,根据业务划分不同子公司。但集团对各子公司缺乏战略协调,子公司的发展相对独立。

第四类融资平台公司,拥有大量不同业务的子公司,集团公司对下属子公司有明确的战略管控能力,但融资仍然高度依赖政府信用资源。

地方政府融资平台的发展主要有三个阶段:

第一阶段:1991-2008年

1991年,上海率先成立城投公司,之后重庆、广东等省市也相继成立。在这一阶段,城投公司主要由财政部门、建设部门共同组建,公司资本金和项目资本金由财政拨款,其余以财政担保向银行贷款。1995年,《担保法》出台,规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于财政不能担保,城投公司自身的资产及现金流无法维持其融资。

第二阶段:2008-2014年

2008年金融海啸后,中央政府出台了4万亿投资的刺激政策,各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。各级政府把公用企事业单位的资产纳入融资平台,比如自来水公司、公交公司、热力公司,燃气公司等。由此,地方政府融资平台迎来了发展高峰。

据国家审计署报告显示,截至2013年6月,全国共有7170个融资平台公司。经历了一年多发展之后,有媒体报道,地方融资平台公司已突破万家。另据政府债务审计结果显示,截至2013年6月底,全口径的地方政府性债务合计17.89万亿元。由于地方政府性债务主要由地方投融资平台承担,按财政部公布的2013年地方国资63.14%的平均负债率计算,地方投融资平台总资产约为28.33万亿元,占同期55.5万亿元地方国资总额的51.0%。

第三阶段:2014年至今

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展,融资平台产生的问题也不断涌现。地方政府往往通过多家多个融资平台公司融资,外界对地方政府的总体负债和担保承诺情况不甚清楚,一旦融资平台无法及时还款,这些债务势必冲击地方财政,甚至最后不得不由中央财政兜底。为此,中央各部门相继出文对融资平台融资行为进行规范整顿。

2014年10月2日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)。该文提出“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。”

43号文发布之后,长期以来担任政府融资重任的融资平台公司即将完成历史使命而退出历史舞台。

遇堵

由于长期承担政府投融资职能,地方投融资平台市场属性弱化,存在诸多问题,主要表现在:

一是投资无节制。

在项目选择上,地方政府而不是企业是实际决策者。政府在投资决策上,讲政治多,讲经济少。不少项目缺乏论证,匆匆上马。这不可避免地出现过于超前的基础设施投资,项目投资收益率不理想。

二是融资无约束。

个别地方的投融资平台总资产负债率高达70%,但总资产收益率却只有百分之零点几,每年亏损数十亿元。地方投融资平台大多不具备独立还债能力,财务风险较大。平台企业主要依靠政府补贴勉强负担银行利息,有些甚至连利息都负担不起;大部分地方投融资平台基本处于“依靠政府财政和融资维持平衡”、“借新账还旧账”的状态,财务风险显著高于普通国企。

造成这些乱象的最关键原因是政企不分。许多融资平台企业的管理层由政府官员兼任,平台企业缺乏独立性和自主性。

出路

2014年10月23日,财政部又发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(简称351号文),要求地方各级政府要结合清理甄别工作,认真甄别筛选融资平台公司存量项目。

对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目,未来将通过三种方式建设:

一是不涉及公共基础设施的纯市场化项目,与政府脱钩,完全推向市场,如商业房地产开发等经营性项目;二是对可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,如供水供气、垃圾处理等;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资建设。
    由此可见,融资平台即将走入历史,众多融资平台未来的出路只有三个:关闭、合并以及转型。一些负债率极高,已完全失去还款能力的融资平台可能被迫关闭破产。还有一些融资平台的政府融资职能剥离之后可能会被当地的某些国资公司所整合。而一些负债率低,资产较优质,企业战略明确,重组方式得当的融资平台企业,则很可能借此机会成功实现转型。

转型

融资平台企业转型的目标很明确,即从政府融资工具转型为纯市场化的企业。融资平台企业要成功实现转型必须做到两点:

一是真正实现政企分开,彻底排除地方政府对企业的行政干预。通过市场化改革,建立合理的公司治理结构,使公司董事会成为真正的决策机构。实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体转型。不仅公司名称进行相应变更,淡化其地方融资平台色彩,更应该在公司领导体制和组织机构上,真正实行政企分开,使企业领导者彻底摆脱公务员身份。

二是明确发展战略。未来融资平台企业不能像过去一样,政府让干什么就干什么,四面撒网。企业必须根据市场形势,结合自身优势,通过战略规划明确发展主业,将有限的资源投入到主业中。

目前,国家正大力推广的PPP模式是适合融资平台公司转型的重要方向。通过PPP模式引入社会资本,改善融资平台公司资本结构,发展混合所有制经济,实现盘活存量,发展增量。

操作关键是要给予社会资本合理的投资收益。对融资平台公司的存量项目,根据其特点,分别建立相应费价制度,确保将这些项目改造成为有稳定现金流的盈利性项目。对自身收益完全可覆盖投资人回报的项目,建立使用者付费的付费制度。对收益未能完全覆盖投资人回报的项目,建立使用者付费加可行性缺口补贴等付费方式,对自身无收益的项目,建立政府付费的付费制度。融资平台公司与社会资本合资成立项目公司,项目公司与政府签订PPP协议,政府授予项目公司特许经营权,融资平台公司通过参股项目公司参与项目投资、运营。通过PPP模式,政府获得投资,增加了公共服务供给,社会资本获得了合理收益,融资平台公司也可通过与专业的市场化企业合作提高自身运营管理效率,三方实现共赢。

融资平台企业长期从事政府项目的投融资建设,对政府运作及项目的操作程序娴熟,这使得其参与基础设施投融资建设具有先天优势。而国内PPP运作中,社会资本的定义是非当地政府控股的企业。融资平台公司未来也可以作为社会资本走出去参与其他地区的PPP项目,实现做大做强。(战略发展部供稿)

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